上海出台全国第一部繁荣和规范文物市场的省级政府规章
[ 发布时间:2020-01-09 10:42:01 | 作者: | 来源:微信公众号 ]
记者刚刚从市司法局、市文旅局、市文物局共同主办的新闻发布会上获悉，上海即将出台全国第一部繁荣和规范文物市场的省级政府规章《上海市民间收藏文物经营管理办法》。
2019年12月16日，上海市政府第74次常务会议审议通过了《上海市民间收藏文物经营管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》将于2020年3月1日起正式实施。
中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中明确指出，要“促进文物市场活跃有序发展”“制定关于引导民间收藏文物保护利用促进文物市场健康发展的意见”等要求。上海市委办公厅、市政府办公厅《关于我市加强文物保护利用改革的实施意见》也明确提出，要优化文物艺术品市场营商环境，提升文物艺术品产业能级，打造全国文物艺术品交易中心等任务。《办法》的出台，是我市对两个重要《意见》的具体实践，也是贯彻落实十九届四中全会精神，完善文物市场管理制度，推进文物市场治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，对于加强民间收藏文物经营活动的管理，优化民间收藏文物领域的营商环境，促进文物市场健康有序发展，满足人民对美好生活的向往和助力打响上海“四大品牌”等具有重要意义。
上海作为重要的经济、文化中心和东西文化的交汇地，一直以来都是民间收藏文物交易的重镇。据初步统计，目前我市有文物商店53家、经营文物拍卖的拍卖企业70家；涉及文物经营的古玩旧货市场11个，场内经营户1103家；涉及旧物、古玩（文玩）经营的互联网网站317个。我市从事民间收藏文物交易的市场主体整体数量和质量位居全国前列。2019年，全市共举办文物艺术品拍卖会171场，审核文物拍卖标113300件，成交总额超过50亿元。
上海是全国文物进出境数量最多的口岸之一。2016年，我市共办理文物进出境审核6164组件。2017年共办理279批次，6489件。2018年共办理235批次，4071件。2019年共办理274批次7903件。
《办法》立足上海民间收藏文物交易的实际情况，反映地方特色，制定有科学性、针对性和有效性的具体管理措施。《办法》主要特色内容和创新点体现在以下几个方面：
（一）创新管理模式，激发市场活力
《文物保护法》规定了除经批准的文物商店和文物拍卖企业两类文物经营主体外，其他单位或者个人不得从事文物的商业经营活动。而实践中，古玩旧货市场中的商户存在未经审批而从事文物经营的情况较为普遍，属于监管的“灰色地带”。针对这一情况，《办法》规定，古玩旧货市场内的商户可以由市场主办单位统一取得文物商店设立许可，依法从事文物经营活动，并明确了市场主办单位对市场内从事文物购销经营活动商户的管理责任，从而形成了政府管古玩市场、古玩市场管商户的监管模式。这项举措使大量的小规模商户可以在“阳光”下合法开展文物经营活动，必将大大激发市场的活力。
（二）转变监管理念，突出服务意识
《办法》从原先强调以监管为主转变为以服务社会与有效监管、改革创新与坚守底线并重的立法思路，围绕“发展繁荣市场，规范监管市场，热情服务市场”的理念，对相关行政审批事项的一网通办和信息公开等服务和保障措施作了明确规定，进一步优化了文物市场的营商环境。
（三）延伸主体范畴，线上线下一致
随着电子商务的迅猛发展，通过自建网站、电子商务平台或者其他网络服务从事文物经营活动的电子商务经营者越来越多，市场交易额越来越大，为了保持线上线下监管要求的一致性，《办法》根据《电子商务法》的有关规定，对这类经营主体的文物经营资质要求和经营者的管理责任作出了明确规定。
（四）扩大涉案鉴定，刑事行政同步
文物经营活动监管涉及市场监管、商务、公安、海关以及文旅局执法总队等较多部门和单位。最高法院、最高检察院、国家文物局等联合印发的《涉案文物鉴定评估管理办法》中只规定了对“文物犯罪刑事案件涉及的文物”的鉴定，未包括行政执法案件中涉案文物的鉴定。为解决此问题，《办法》明确，行政管理部门开展文物经营执法活动，可以委托国家文物局认定的鉴定机构进行鉴定，从而将涉案文物鉴定范围扩大至包含行政执法案件。同时，对相关部门之间的执法协作机制和涉案文物鉴定工作作出了明确规定，以加强部门间的协调配合，保障相关行政执法活动的顺利开展。
（五）创设行为规范，保障市民权益
为应对文物市场存在的乱象，《办法》创设了一系列行为规范，如要求文物经营单位公示相关证照，增加了古玩旧货市场主办单位的管理责任，禁止冒充文物进行销售，禁止通过虚构拍卖、虚假鉴定等骗取文物鉴定、展览、服务等费用，禁止通过虚假宣传误导文物购买者等，并设定了相应的法律责任，有效的保障了市民的合法权益。
（六）开展公益鉴定，建立长效机制
针对社会对民间收藏文物鉴定有很大需求的实际，此次《办法》中明确要求建立民间收藏文物鉴定咨询服务机制。我们从2017年开始，通过政府购买服务等方式，先后组织上海文物商店、朵云轩集团、上海市收藏协会和上海市文物保护研究中心四家单位，面向社会开展常态化民间收藏文物免费鉴定咨询服务试点工作。同时，我局及时总结经验做法，制定了《上海市民间收藏文物鉴定咨询推荐单位工作规程》，形成了较为完善的民间收藏文物鉴定咨询制度。截止目前，四家推荐单位已累计接待文物收藏爱好者两万余人次，无偿鉴定文物藏品总数超过6万余件，受到群众普遍欢迎和社会舆论广泛好评。该服务模式等建立， 有效遏制了借文物鉴定名义实施诈骗活动等市场乱象，既保障了文物收藏爱好者的正当权益，又增强了人民群众依法收藏文物的意识。国家文物局对上海的此项工作予以充分肯定，并专门印发通知要求各省、自治区、直辖市参考借鉴“上海模式”。
（七）优化人才评定，加强队伍建设
企业要发展，人才是根本。在申请文物经营资质许可条件中，有一条核心要素就是文物拍卖企业需要有5名以上文博系列高级职称的专业人员，文物商店需要有5名以上文博系列中级职称的专业人员。而这些专业人员主要集中在相关文博单位，这是长期以来困扰文物经营企业的难题。为此，《办法》首次提出支持文物经营单位的专业技术人员参加文物博物系列职称评定，并建立文物鉴定人才培养基地，开展专业知识和技能培训等，为促进文物经营企业高质量发展提供强有力的人才队伍支撑。
（八）成立行业协会，倡导行业自律
上海各文物拍卖企业、文物商店、古玩市场规模大小、内容特点、发展水平都不尽相同，为了促进全市文物经营单位的共同发展和健康发展，今年5月，经上海市民政局批准，上海市社会文物行业协会正式成立，这是国内首个面向文物经营行业的地区性行业组织，现有会员单位110余个。《办法》要求社会文物行业组织加强行业自律，制定行业管理规范，开展行业诚信体系建设，指导、督促会员依法开展文物经营活动，促进行业公平竞争和健康有序发展。协会的成立将引领、带动、组织全市的文物经营单位以更加包容开放的胸襟和诚实守信的精神参与市场竞争，使文物市场健康有序、充满生机。
《办法》出台后，有关单位将建立执法协作机制、培育更多公益鉴定和涉案文物鉴定的合格主体以及健全完善职称评审管理相关制度，建立文物鉴定人才培养基地。
Q&A:
Q:上海自开埠以来就有民间文物收藏“半壁江山”的美誉，除了文物拍卖企业和文物商店，古玩旧货市场内商户夹带文物经营的情况较为普遍，我注意到《办法》中将此类文物经营活动也纳入了监管范围，这对上海民间文物收藏有何积极影响？是否会因监管过度而干涉市场本身的有序运作？
A:我国民间文物交易历史悠久，由于文物的特殊性，实践中不可能有纯粹进行文物交易的市场，大多混杂在古玩交易、工艺品交易中，出现在古玩市场、旧货市场、花鸟市场甚至茶叶市场中。2001年《上海市文物经营管理办法》中详细规定了文物交易市场设立、监管等方面的条款。但随着2002年《文物保护法》修订，第五十五条规定“除经批准的文物商店、经营文物拍卖的拍卖企业外，其他单位或者个人不得从事文物的商业经营活动。”两种文物经营形式，实际取消了文物交易市场的合法地位，但是“古玩市场”却通过各种形式渗透进普通商品交易市场，成为法律规定以外最重要的文物经营形式。
2012年，国家文物局等四部门联合印发通知，要求文物行政部门依照相关法律法规确定的文物商店审批条件和程序，对古玩旧货市场中经营文物的商户进行审批。但由于相关法律法规规定的文物商店审批条件很高，包括200万元以上注册资本、5名以上中级以上文博专业技术人员等，古玩旧货市场内的商户很难达到。
针对这一情况，《办法》通过相关制度设计，包括：古玩旧货市场在申请许可时一并提交商户基本信息、在市场显著位置公示从事文物购销经营活动的商户基本信息、明确市场主办单位管理责任等，形成政府管市场、市场管商户的监管模式。
这样不仅解决了法律与实际冲突的历史遗留问题，也消除了文物经营管理的最大盲区。对古玩旧货市场主体而言，实现了有法可依；对市场内从事文物购销的商户而言，第一次拥有了合法身份；对消费者而言，其消费行为获得了更多保障。
Q:随着网络时代电子商务大规模发展，给政府监管和百姓维权都带来了相应的难题，2019年是《电子商务法》实施的第一年，社会各界都非常关注，我看到《办法》中也加入了对电子商务平台的管理，这些条款能否真正促进网络文物经营健康有序发展？如何保护消费者的合法权益？
A:平等对待。目前在本市登记注册的涉及旧物、古玩（文玩）经营的互联网网站有317个，我们认为互联网并非是法外之地，按照《电子商务法》第十二条，电子商务经营者从事经营活动，依法需要取得相关行政许可的，应当依法取得行政许可。因此，在《办法》中明确这类经营主体也应当依法取得相应的文物经营资质，保持线上线下监管要求的一致。
限定范围。因为电子商务具有跨时空、跨领域的特点，所以《办法》把监管范围限定在本市注册登记或者有实际经营场所的电子商务平台经营者，限定在提供网络文物交易平台服务的。
均衡保障。在电子商务有关三方主体中，最弱势的是消费者，其次是电商经营者，最强势的是平台经营者，所以《办法》侧重于电子商务平台经营者的责任义务，加强对电子商务消费者的保护力度。这种制度设计是基于这些年网络文物经营活动的实践。
Q:2018年国家文物局、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、海关总署曾联合印发《涉案文物鉴定评估管理办法》，前面于局长讲话中提到，将涉案文物鉴定范围扩大至包含行政执法案件，请问《办法》中对涉案文物鉴定评估的范围是如何设定的？鉴定结果是否具有相应法律效力？
A:涉案文物鉴定评估在《涉案文物鉴定评估管理办法》中定位于开展文物犯罪刑事案件涉及的文物或疑似文物的鉴定评估，主要包括刑法分则第六章妨害文物管理罪，和其他章节中规定的走私文物罪、盗窃（文物）罪等涉及的文物鉴定评估。我们考虑到上海这座城市的特殊性，虽不是中国地下埋藏文物大省，却是我国重要的文物交易中心之一，今年11月英国《卫报》网站刊文称上海将助推中国成为领先的全球艺术中心。随着民间文物收藏不断升温，文物价格持续攀升，文物流通领域不可避免出现一些“乱象”：一些不法分子通过虚假鉴定、虚构拍卖等方式，骗取高额费用；还有一些人为了牟取暴利，大肆造假售假，致使赝品泛滥，严重阻碍我市文物艺术品市场的健康发展。
在《办法》起草过程中，市场监管部门和局执法总队等反映，文物鉴定专业性较强，在执法过程中对争议标的是否属于文物难以确认。这是目前对文物经营活动较少开展行政执法活动的重要原因。为解决此问题，《办法》明确，行政管理部门开展文物经营执法活动中，需要对涉案文物进行鉴定的，也可以委托国家文物局认定的鉴定机构进行鉴定。涉案文物鉴定评估服务于司法工作，并不等同于司法鉴定，在性质上属于文物专门性问题检验。同时，《办法》明确了相关部门之间的执法协作机制，保障相关行政执法活动的顺利开展。此举是在面向社会开展常态化民间收藏文物公益性鉴定咨询服务工作基础上，构建“多层次文物鉴定服务体系”的又一次重要创新实践。
*本文摘自文汇，感谢作者辛勤创作。
作者：范昕 编辑：王筱丽 责任编辑：邢晓芳
